香港環(huán)保公司環(huán)境問題涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化方方面面,幾乎囊括了這個時代中所遇到的絕大部分信息,是一個大轉(zhuǎn)型社會的縮影。
今年,“環(huán)境”已是無可爭議的關(guān)鍵詞。 有人說,環(huán)境污染是任何一個致力于現(xiàn)代化的國家所必須付出的代價;也有人說,環(huán)境保護是一個后現(xiàn)代的命題,即富裕國度富裕民眾“吃飽了”以后提出的更高需求。我本來也同意。但嚴酷的現(xiàn)實告訴我們,如果學(xué)西方那種“吃法”,中國還沒“吃飽”就要提前為生態(tài)環(huán)境付賬。因為中國的人均資源少、環(huán)境容量小,走不成西方發(fā)達國家先污染后治理的傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展的路子;因為那些發(fā)達國家早已制訂好了有利于他們的各項國際規(guī)則,使中國的污染成本不能像他們當初那樣轉(zhuǎn)移出去,只能自己硬扛;因為中國走的是社會主義而非資本主義,更非帝國主義,不能搞生態(tài)殖民主義。我們不僅要對自己的人民,也要對世界人民負責(zé)。我們只能在人均3000美元時提前解決環(huán)境問題。況且,解決環(huán)境問題也為中國各項變革提供了試驗田。
一、什么是環(huán)境經(jīng)濟政策
一個大國發(fā)展需要有個魂,科學(xué)發(fā)展觀就是魂;有了魂就需要有個方向,這就是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略;有了方向就需要有行動機制去完成,這就是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)對現(xiàn)行體制進行的變革;為完成這一變革,就需要一套新政策。 環(huán)保總局四年來搞了四次環(huán)評執(zhí)法,靠的全是行政手段。這些手段是現(xiàn)有法規(guī)制度框架內(nèi)的最大創(chuàng)新,雖然在短時間內(nèi)立竿見影,但長期效果卻十分有限。 30年來中國的改革歷程,從某種角度看是一個從中央向地方“放權(quán)讓責(zé)”的利益調(diào)整過程。通過向地方分權(quán)進而促進地方政府間競爭的改革模式,被認為是造就中國經(jīng)濟繁榮的重要因素之一。在目前傳統(tǒng)財稅制度下,地方政府的稅收主要靠GDP,“短期行為的決策導(dǎo)向”必然決定他們力爭“任期內(nèi)效益最大化”。他們有兩種選擇:要么自主創(chuàng)新“開源節(jié)流”,要么依賴資源“殺雞取卵”。而后者顯然費時少、見效快。其結(jié)局必然是以犧牲環(huán)境為代價。
面對嚴峻的環(huán)境形勢,除了環(huán)境指標的考核問責(zé)制度未到位外,從經(jīng)濟上講,還缺乏一套激勵各級政府和企業(yè)長期有效配置環(huán)境資源的機制。溫家寶總理指出解決環(huán)境問題必須實現(xiàn)“歷史性轉(zhuǎn)變”,即“從主要用行政辦法保護環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題”。“必要的行政辦法”指的便是“區(qū)域限批”這類手段,而經(jīng)濟手段則指的是全新的環(huán)境經(jīng)濟政策體系。
什么是環(huán)境經(jīng)濟政策?是指按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求,運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經(jīng)濟手段,調(diào)節(jié)或影響市場主體的行為,以實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。它以內(nèi)化環(huán)境行為的外部性為原則,對各類市場主體進行基于環(huán)境資源利益的調(diào)整,從而建立保護和可持續(xù)利用資源環(huán)境的激勵和約束機制。與傳統(tǒng)行政手段的“外部約束”相比,環(huán)境經(jīng)濟政策是一種“內(nèi)在約束”力量,具有促進環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新、增強市場競爭力、降低環(huán)境治理成本與行政監(jiān)控成本等優(yōu)點。
根據(jù)控制對象的不同,環(huán)境經(jīng)濟政策包括:控制污染的經(jīng)濟政策,如排污收費;用于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的政策,如污水和垃圾處理收費;保護生態(tài)環(huán)境的政策,如生態(tài)補償和區(qū)域公平。根據(jù)政策類型分,環(huán)境經(jīng)濟政策又包括:市場創(chuàng)建手段,如排污交易;環(huán)境稅費政策,如環(huán)境稅、排污收費、使用者付費;金融和資本市場手段,如綠色信貸、綠色保險;財政激勵手段,如對環(huán)保技術(shù)開發(fā)和使用給予財政補貼;當然還有以生態(tài)補償為目的的財政轉(zhuǎn)移支付手段等等。
由于我國至今仍是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),世界上還沒哪個發(fā)達國家是拖著如此巨大的農(nóng)村人口進入現(xiàn)代化的;由于農(nóng)村愈加嚴重的環(huán)境問題至今仍被輕視,制訂環(huán)境經(jīng)濟政策時還應(yīng)據(jù)此國情分別研究。
環(huán)境經(jīng)濟政策體系之所以重要,是因為它是國際社會迄今為止,解決環(huán)境問題最有效、最能形成長效機制的辦法。在社會主義市場經(jīng)濟體制下,作為宏觀經(jīng)濟政策的重要組成部分,環(huán)境經(jīng)濟政策對中央科學(xué)發(fā)展觀的具體實施至關(guān)重要。
二、環(huán)境經(jīng)濟政策在國外的實踐 從發(fā)達國家的實踐歷程可以看出,建立和實施一套全方位、多領(lǐng)域的宏觀環(huán)境經(jīng)濟政策,能以較低的成本達到有效控制污染的目的。早在上世紀70年代初,發(fā)達國家就積極應(yīng)用環(huán)境經(jīng)濟政策來實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境的均衡發(fā)展,取得了成功。1972年經(jīng)合組織(OECD)首次提出了“污染者付費原則”,在以后的20多年中,西方發(fā)達國家對市場機制和財稅政策進行了基于環(huán)境考慮的一系列改革。
目前,世界各國總結(jié)出來的環(huán)境經(jīng)濟政策主要基于兩類理論:第一類是基于新制度經(jīng)濟學(xué)觀點,即“科斯手段”。認為環(huán)境問題說到底還是市場產(chǎn)權(quán)界定不清,因此要明晰產(chǎn)權(quán),包括所有權(quán)、使用權(quán)和開發(fā)權(quán)。應(yīng)建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場,例如可交易的許可證制度與排放配額等。第二類是基于福利經(jīng)濟學(xué)觀點,即“庇古手段”。認為通過征收稅費的辦法就可以把環(huán)境代價轉(zhuǎn)化為企業(yè)的內(nèi)部成本,迫使企業(yè)治理污染。其中有稅收制度,包括污染稅、產(chǎn)品稅、進出口稅、稅率差、資源稅、免稅;收費制度,包括排污費、使用者費、資源環(huán)境補償費。還因此衍生出其他一些手段,如罰款手段,包括違法罰款、違約罰款;如金融手段,包括差別利率、軟貸款、環(huán)境基金;如財政手段,包括財政撥款、轉(zhuǎn)移支付;如資金賠償手段,包括法律責(zé)任賠償、資源環(huán)境損害責(zé)任賠償、環(huán)境責(zé)任保險;如證券與押金制度,包括環(huán)境行為證券、押金、股票。看上去“招”不少,實則國際上真正成功的只有環(huán)境稅收、環(huán)境收費、超標罰款、綠色金融、財政補償與排污權(quán)交易。
在環(huán)境稅收方面,北歐國家走在最前面。丹麥是歐盟第一個真正進行生態(tài)稅收改革的國家。自1993年以來丹麥環(huán)境稅制形成了以能源稅為核心,包括水、垃圾、廢水、二氧化碳和尼龍袋等16種帶有環(huán)境目的的稅收。荷蘭的環(huán)境稅收制度種類更多,是世界上最早開征垃圾稅的國家。在荷蘭,環(huán)境稅收還專門用于籌集環(huán)保資金,其收入現(xiàn)已占該國稅收收入的14%。美國目前已形成了一套相對完善的環(huán)境稅制體系,聯(lián)邦和州兩級政府都開征了不同類別的環(huán)境稅,稅種涉及能源、日常消費品和消費行為各個方面。
綜合來看,各國的環(huán)境經(jīng)濟政策都具有幾個共性:
其一,普遍體現(xiàn)為一種政府對經(jīng)濟的間接宏觀調(diào)控。通過確定和改變市場游戲規(guī)則來影響污染者的經(jīng)濟利益,調(diào)動污染者治污的積極性,讓污染者也來承擔改善環(huán)境的責(zé)任。
其二,根據(jù)“污染者付費”原則,利用稅收、價格、信貸等經(jīng)濟手段來引導(dǎo)企業(yè)將污染成本內(nèi)部化,從而達到事前不得不自愿減少污染的目的,而不是事后。
其三,政府部門間在環(huán)境問題上的政策協(xié)調(diào)越來越緊密,都傾向一種混合的管理制度。隨著環(huán)境政策納入到能源、交通、工業(yè)、農(nóng)業(yè)部門的政策中,環(huán)境政策與部門宏觀發(fā)展政策一體化的趨勢越來越明顯,客觀上把經(jīng)濟手段與行政監(jiān)管更有效地結(jié)合起來。
其四,逐步從“秋后算賬”向“全程監(jiān)控”轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變使得某些類型的經(jīng)濟手段,如產(chǎn)品收費、注冊管理費、清潔技術(shù)開發(fā)的補貼和押金制度等能夠發(fā)揮更大的作用。
中國嚴峻的環(huán)境形勢使我們比發(fā)達國家更迫切需要出臺環(huán)境經(jīng)濟政策。況且,發(fā)達國家現(xiàn)有的環(huán)境經(jīng)濟政策的成功經(jīng)驗已擺在那里。而我國目前環(huán)境經(jīng)濟手段很少,更沒有形成一個完整獨立的政策體系。原因之一是沒算好兩筆賬。一筆是照目前高能耗、高污染的模式發(fā)展下去,也就是不實行環(huán)境經(jīng)濟新政策,我們重化工業(yè)的發(fā)展空間還有多大?還將付出多少環(huán)境資源代價?第二筆是實行了環(huán)境經(jīng)濟新政策后,我們的GDP增長速度要下降多少?政策實施和增長模式轉(zhuǎn)型成本到底有多大?中國經(jīng)濟社會發(fā)展能否承受得起?算不清這兩筆賬,決策起來就少了些科學(xué)依據(jù)。兩贏的道路變成了兩難的選擇。好在環(huán)境惡化的形勢即便不用數(shù)字,只憑眼睛也能看到。形勢不允許我們在“萬事俱備”下再去實施那些理想的環(huán)境經(jīng)濟政策,只能邊算賬、邊研究、邊試點、邊總結(jié),聯(lián)合各方力量,全面推動建立有中國特色的環(huán)境經(jīng)濟政策體系框架。
三、中國應(yīng)先制定哪些環(huán)境經(jīng)濟政策
1.綠色稅收 環(huán)境稅(綠色稅)已被西方廣泛采用。如果寬泛地理解,環(huán)境稅包括專項環(huán)境稅、與環(huán)境相關(guān)的資源能源稅和稅收優(yōu)惠,以及消除不利于環(huán)保的補貼政策和收費政策。嚴格來講,環(huán)境稅主要是指對開發(fā)、保護、使用環(huán)境資源的單位和個人,按其對環(huán)境資源的開發(fā)利用、污染、破壞和保護的程度進行征收或減免。
通常做法仍是“激勵”與“懲罰”兩類。一方面對于環(huán)境友好行為給予“胡蘿卜”,實行稅收優(yōu)惠政策,如所得稅、增值稅、消費稅的減免以及加速折舊等;另一方面針對環(huán)境不友好行為揮舞“大棒”,建立以污染排放量為依據(jù)的直接污染稅,以間接污染為依據(jù)的產(chǎn)品環(huán)境稅,以及針對水、氣、固廢等各種污染物的環(huán)境稅。
我們?nèi)绻M環(huán)境稅,就可以實現(xiàn)稅收增加、環(huán)境保護、社會公平的“三贏”目標。實行環(huán)境稅,環(huán)境經(jīng)濟政策等于成功了三分之一。但鑒于環(huán)境稅收涉及面大,認識不一,還需一步步來。
第一步,清除那些不利于環(huán)保的相關(guān)補貼和稅收優(yōu)惠政策。比如,按照國務(wù)院關(guān)于限制“兩高一資”(高能耗、高污染、資源性)產(chǎn)品出口的原則,取消或降低這類產(chǎn)品的出口退稅(率)。環(huán)保總局最近剛向財政部門提供了第一批“兩高一資”化工產(chǎn)品的黑名單。
第二步,研究融入型環(huán)境稅改革方案。比如,我們應(yīng)重點研究適合征收進出口關(guān)稅、降低或者取消高污染產(chǎn)品的出口退稅名錄,提出有利于環(huán)境保護的企業(yè)所得稅、消費稅和資源稅改革建議方案,并在條件成熟時,擇機出臺燃油稅。
第三步,研究獨立型的環(huán)境稅方案。環(huán)保總局正在研究對生產(chǎn)重污染的產(chǎn)品征收環(huán)境污染稅的問題。即為了區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級換代,也為了有效降低重污染產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的比重,必須向重污染企業(yè)或產(chǎn)品征收環(huán)境污染稅。我們還要進一步研究開征污染排放稅與一般環(huán)境稅,條件成熟時還可設(shè)計不同的碳稅政策。
2.環(huán)境收費
研究新的,保留老的。對那些傳統(tǒng)的環(huán)境收費政策仍應(yīng)繼續(xù)。國際經(jīng)驗表明,污染者上繳給政府去治理的費用高于自己治理的費用時,污染者才會真正感到壓力。而如今,中國的排污收費水平過低,不但不能對污染者產(chǎn)生壓力,有時反會起到鼓勵排污的副作用。
為此,我們要主動聯(lián)合有關(guān)部門,運用價格和收費手段推動節(jié)能減排。一是推進資源價格改革,包括水、石油、天然氣、煤炭、電力、供熱、土地等價格;二是落實污染者收費的政策,包括完善排污收費政策、提高污水處理費征收標準、促進電廠脫硫、推進垃圾處理收費;三是促進資源回收利用,包括鼓勵資源再利用、發(fā)展可再生能源、垃圾焚燒、生產(chǎn)使用再生水、抑制過度包裝等等。
3.綠色資本市場
構(gòu)建綠色資本市場可能是當前全國環(huán)保工作的一個突破口,是一個可以直接遏制“兩高”企業(yè)資金擴張沖動的行之有效的政策手段。通過直接或間接“斬斷”污染企業(yè)資金鏈條,等于對它們開征了間接污染稅。
企業(yè)融資的途徑:一是間接融資,指企業(yè)通過商業(yè)銀行獲得貸款;二是直接融資,指企業(yè)通過發(fā)行債券和股票進行融資。 對間接融資渠道,我們推行“綠色貸款”或“綠色政策性貸款”,對環(huán)境友好型企業(yè)或機構(gòu)提供貸款扶持并實施優(yōu)惠性低利率;而對污染企業(yè)的新建項目投資和流動資金進行貸款額度限制并實施懲罰性高利率。簡單說,一方面,環(huán)保部門應(yīng)積極為銀行部門提供相關(guān)項目的環(huán)境信息,如提供擬查處的環(huán)境違法企業(yè)與項目的名單。另一方面,人民銀行和銀監(jiān)會應(yīng)配合環(huán)保部門,引導(dǎo)各級金融機構(gòu)按照環(huán)境經(jīng)濟政策要求,對國家禁止、淘汰、限制、鼓勵等不同類型企業(yè)的授信區(qū)別對待。尤其要對沒有經(jīng)過環(huán)評審批的項目不要提供新增信貸,避免出現(xiàn)新的呆壞賬。前不久,環(huán)保總局與銀監(jiān)會、央行共同發(fā)布了《關(guān)于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險意見》,這應(yīng)成為綠色信貸的基礎(chǔ)文件。
與間接融資渠道相比,我們在直接融資渠道上的“招”應(yīng)更硬。企業(yè)發(fā)行股票、債券,都要通過證監(jiān)部門這道關(guān)。我們要聯(lián)合證監(jiān)會等部門,研究一套針對“兩高”企業(yè)的,包括資本市場初始準入限制、后續(xù)資金限制和懲罰性退市等內(nèi)容的審核監(jiān)管制度。凡沒有嚴格執(zhí)行環(huán)評和“三同時”制度、環(huán)保設(shè)施不配套、不能穩(wěn)定達標排放、環(huán)境事故多、環(huán)境影響風(fēng)險大的企業(yè),要在上市融資和上市后的再融資等環(huán)節(jié)進行嚴格限制,甚至可考慮以“一票否決制”截斷其資金鏈條;而對環(huán)境友好型企業(yè)的上市融資應(yīng)提供各種便利條件
4.生態(tài)補償
生態(tài)補償政策是我最關(guān)注的領(lǐng)域之一。這項政策不僅是環(huán)境與經(jīng)濟的需要,更是政治與戰(zhàn)略的需要。它是以改善或恢復(fù)生態(tài)功能為目的,以調(diào)整保護或破壞環(huán)境的相關(guān)利益者的利益分配關(guān)系為對象,具有經(jīng)濟激勵作用的一種制度。 所有地區(qū)和所有人發(fā)展的權(quán)利都是平等的。假如某個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境對整個區(qū)域或流域有重大影響,一旦被破壞將會損害其他地區(qū)的利益,毫無疑問,這個區(qū)域?qū)⒈幌拗苹蚪归_發(fā)。但不能因此剝奪這個地區(qū)發(fā)展的權(quán)利,更不能讓其獨自承擔環(huán)境的代價。因此就需要相關(guān)各方對放棄發(fā)展機會的該區(qū)域予以經(jīng)濟補償,如對核心生態(tài)區(qū)域給予保護性投入,實施機會性補償政策。同時,還要對受益地區(qū)推行使用者付費與破壞性賠償制度,誰使用誰買單,誰破壞誰賠償,誰也不能隨意無償享受環(huán)境資源,所有受益者都應(yīng)共同分擔環(huán)境成本。目前,發(fā)達國家大都采用了生態(tài)補償政策,成效顯著。
在我國現(xiàn)行的幾類政策初具生態(tài)補償萌芽。第一類在政策設(shè)計上明確含有生態(tài)補償?shù)男再|(zhì),如生態(tài)公益林補償金政策和退耕還林還草工程、天然林保護工程、退牧還草工程、水土保持收費政策、“三江源”生態(tài)保護工程等。第二類可以作為建立生態(tài)補償機制的很好平臺,但未被充分利用好,如礦產(chǎn)資源補償費政策。第三類看似屬資源補償性的,實際上會產(chǎn)生生態(tài)補償效果,如耕地占用補償政策。第四類是政策設(shè)計上沒有生態(tài)補償性質(zhì),但實際上發(fā)揮了一定作用,今后將發(fā)揮最大作用的,是財政轉(zhuǎn)移支付政策、扶貧政策、西部大開發(fā)政策、生態(tài)建設(shè)工程政策。有專家認為,生態(tài)補償在經(jīng)濟學(xué)上很難嚴格定義,通常只能被稱作環(huán)境財政轉(zhuǎn)移支付政策。
總體上看,我國現(xiàn)行補償政策具有明顯的部門色彩,沒有統(tǒng)一的政策框架和實施規(guī)劃。很多良好的政策設(shè)計,都莫名其妙地陷入分割體制中的部門利益“進一步協(xié)調(diào)”之中。今后生態(tài)補償政策的構(gòu)建,應(yīng)首先集中在水源地保護方面。選擇典型流域開展飲用水水源地保護補償、流域跨界污染控制補償、跨流域及流域上下游水資源優(yōu)化利用補償、流域生態(tài)環(huán)境效益共建共享等試點,為建立宏觀有效的生態(tài)補償政策創(chuàng)造條件。
發(fā)達地區(qū)對不發(fā)達地區(qū)、城市對鄉(xiāng)村、富裕人群對貧困人群、下游對上游、受益方對受損方、“兩高”產(chǎn)業(yè)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)進行以財政轉(zhuǎn)移支付手段為主的生態(tài)補償政策,一旦研究實施成功,將為中國制訂可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略(如主體功能區(qū)劃與產(chǎn)業(yè)布局的重新調(diào)整),將為社會主義核心價值的進一步實現(xiàn),將為建立全球環(huán)境公平補償原則奠定基礎(chǔ)。
5.排污權(quán)交易
排污權(quán)交易是利用市場力量實現(xiàn)環(huán)境保護目標和優(yōu)化環(huán)境容量資源配置的一種環(huán)境經(jīng)濟政策。從上世紀70年代開始,美國就嘗試將排污權(quán)交易應(yīng)用于大氣及河流污染源的管理。其經(jīng)驗在全球具有代表性。 從國外實踐看,排污權(quán)交易的一般做法:首先是由環(huán)境主管部門根據(jù)某區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量標準、污染排放狀況、經(jīng)濟技術(shù)水平等因素綜合考慮來確定一個排污總量。然后建立起排污權(quán)交易市場,具體可分為兩步:第一步是排污權(quán)的初始分配,由政府以招標、拍賣、定價出售、無償劃撥等形式將排污權(quán)發(fā)放到排污者手中;第二步是排污者之間的交易,他們根據(jù)自身治污成本、排污需要以及排污權(quán)市場價格等因素,在市場上買賣排污權(quán),這是實現(xiàn)排污權(quán)優(yōu)化配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。余下的,政府部門須做好對參與排污權(quán)交易企業(yè)的監(jiān)測和執(zhí)法,同時規(guī)范好交易秩序。
排污權(quán)交易最大的好處就是既能降低污染控制的總成本,又能調(diào)動污染者治污的積極性。舉個例子。如果我國2010年電力行業(yè)的二氧化硫排放總量控制目標是1000萬噸,那我們就可根據(jù)發(fā)電排放績效方法把這1000萬噸控制指標通過無償或者有償分配、拍賣等形式分配給火電廠。在嚴格控制污染物排放總量不變的前提下,火電廠就可以根據(jù)自身的治污成本、排污權(quán)交易市場價格比較,通過排污權(quán)交易市場買賣排污權(quán)。只要不同企業(yè)控制二氧化硫排放的費用存在差異,市場交易的機會就存在。那些治污成本低的企業(yè),就愿意通過加大治污力度、賣出多余份額排污權(quán)來獲益;那些治污成本高的企業(yè),就有動力去市場購買排污權(quán)來節(jié)約成本。只要市場上排污權(quán)越少,價格就越貴,企業(yè)治污的動力就越大。當企業(yè)發(fā)現(xiàn)他們在提高治污水平、改進治污技術(shù)方面有利可圖,從而由一個消極的污染者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的污染治理者。而我們環(huán)保部門可以通過逐年壓縮發(fā)放的二氧化硫排污權(quán)份額來達到“減排”目標。此外,排污權(quán)交易政策還為公眾參與提供了一個新的途徑。如一些公眾環(huán)保組織就可以用籌集來的資金買下若干份額排污權(quán)使其不進入市場交易,就等于為全國二氧化硫減排作了貢獻。
然而,理論的完美并不意味著現(xiàn)實的完美。排污權(quán)交易政策要在中國推行,還可能面臨一系列的困難。例如作為一種特殊形式的利益分配,我們?nèi)绾伪WC政府初始分配的公平,如何防止強勢利益集團多占多要?在中國重化工業(yè)迅猛發(fā)展的情況下,即使企業(yè)有了多余的排污權(quán),恐怕他們也不會拿到市場上去賣,而是干脆自己再上點項目把多余的份額用足,這樣收益也許更大。還有我們?nèi)狈θ珖怪苯y(tǒng)一的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),不可能對全國參加排污權(quán)交易的企業(yè)實施全天候的監(jiān)督,也就不可能以真實數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進行真正規(guī)范。地方保護主義往往為了當?shù)兀牵模信c其他利益,會允許一個只有1000噸二氧化硫排污權(quán)的企業(yè)排放2000噸,然后再報給你數(shù)據(jù)說只排了900噸。在各自為政的環(huán)境監(jiān)測體制下,這種情況有可能發(fā)生。所以,排污權(quán)交易政策還需要根據(jù)國情進一步研究和試點。
6.綠色貿(mào)易
去年我國進出口總額世界排名第三,不僅對世界經(jīng)濟產(chǎn)生了重要影響,也對中國和世界的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了重要影響。在西方國家開始普遍設(shè)立綠色貿(mào)易壁壘對中國貿(mào)易進行擠壓的形勢下,我國的貿(mào)易政策應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整。 要改變單純追求數(shù)量增長,而忽視資源約束和環(huán)境容量的發(fā)展模式,平衡好進出口貿(mào)易與國內(nèi)外環(huán)保的利益關(guān)系。這首先得看好兩道門。一個是出口。應(yīng)嚴格限制能源產(chǎn)品、低附加值礦產(chǎn)品和野生生物資源的出口,并對此開征環(huán)境補償費,逐步取消“兩高一資”產(chǎn)品的出口退稅政策,必要時開征出口關(guān)稅。另一個是進口。應(yīng)強化廢物進口監(jiān)管,在保證環(huán)境安全的前提下,鼓勵低環(huán)境污染的廢舊鋼鐵和廢舊有色金屬進口;征收大排氣量汽車進口的環(huán)境稅費;積極推進國內(nèi)的綠色標識認證。此外,我們一方面需構(gòu)建防范環(huán)境風(fēng)險的法律法規(guī)體系,例如應(yīng)加快制定生物遺傳資源保護法、生物安全法、危險化學(xué)品防治法、臭氧層保護條例、電子廢物污染防治管理辦法,并發(fā)布外來入侵物種的黑名單;另一方面需建立跨部門的工作機制,例如實施國際通用的遺傳資源獲取與惠益分享的機制,保護好我國的遺傳資源;再一方面還需加強各部門聯(lián)合執(zhí)法,對走私野生動植物、木材與木制品、廢舊物資、破壞臭氧層物質(zhì)的違法行為進行嚴懲。如果條件成熟,還應(yīng)開展貿(mào)易政策的環(huán)境影響評價,實現(xiàn)貿(mào)易和環(huán)境利益的高度統(tǒng)一。為此,環(huán)保總局愿主動配合商務(wù)部、財政部的工作。
7.綠色保險
綠色保險又叫生態(tài)保險,是在市場經(jīng)濟條件下,進行環(huán)境風(fēng)險管理的一項基本手段。其中環(huán)境污染責(zé)任保險最具代表性,就是由保險公司對污染受害者進行賠償。 我們可以設(shè)想,一家企業(yè)突然發(fā)生了重大環(huán)境污染事故,在巨大的賠償和污染治理費用面前,這家企業(yè)將被迫破產(chǎn);受害者得不到及時的補償救濟;環(huán)境破壞只能由政府花巨資來治理。受害者個人、企業(yè)、政府三方都將承受巨大損失。但如果企業(yè)參加了環(huán)境保險,一旦事故發(fā)生,由保險公司給被害者提供賠償,企業(yè)避免了破產(chǎn),政府又減輕了財政負擔,這符合三方的共同利益。但這并不意味反正有保險公司兜著,企業(yè)就可以放心大膽地去污染。因為環(huán)境保險的收費與企業(yè)污染程度成正比,如果企業(yè)污染事故風(fēng)險極大,那么高昂的保費會壓得企業(yè)不堪重負。保險公司還會雇傭?qū)<遥瑢Ρ槐kU人的環(huán)境風(fēng)險進行預(yù)防和控制,這種市場機制的監(jiān)督作用將迫使企業(yè)降低污染程度。誰向保險公司提供企業(yè)的“污染程度”材料?當然是環(huán)保部門。這便是綠色保險。如今,環(huán)境生態(tài)保險已在發(fā)達國家廣泛應(yīng)用。 近期我們已與保監(jiān)會建立合作機制,準備在有條件的地區(qū)和環(huán)境危險程度高、社會影響大的行業(yè),聯(lián)合開展試點。同時共同推進環(huán)境風(fēng)險責(zé)任的強制保險立法。
以上粗略介紹的七項政策,在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界、各相關(guān)部門都已經(jīng)反復(fù)探討過,不是什么新東西。但是在我國政策實踐中卻遲遲沒有推行。一個很重要的原因是它涉及到各個部門、各個行業(yè)和各個地區(qū)之間的權(quán)能和利益調(diào)整。當理論的前瞻性與分割管理體制下的利益格局發(fā)生沖突時,環(huán)境經(jīng)濟政策就難免“知易行難”。因此,我現(xiàn)在談環(huán)境經(jīng)濟政策,不只是要做一個理論研究,更是想呼吁各部門建立節(jié)能減排新政策的聯(lián)合研究機制。 僅僅因為一個部門或一個地區(qū)的利益,而使有利于更大公共利益的政策實施受到阻礙,這種事并不少見。政策沒有推行雖令人遺憾,但更值得深思的是行政體制改革滯后的深層原因。在此表個態(tài),任何一個宏觀經(jīng)濟部門愿意來主導(dǎo)推行環(huán)境經(jīng)濟政策,國家環(huán)保總局都會大力配合,甘做配角。如果別的部門不積極“出頭”,那么我們希望有更高層次的協(xié)調(diào)機制整合各方力量推行此事。只要能辦成事,我們無所謂部門的“權(quán)和利”。環(huán)境問題已經(jīng)迫在眉睫,中國的國際形象不能等,國家的政治穩(wěn)定不能等,社會和諧不能等,經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展不能等,人民的生命健康不能等。 從我局與各宏觀經(jīng)濟部門合作情況看,一年內(nèi)出臺若干項政策,兩年內(nèi)完成主要政策試點,四年內(nèi)初步形成中國環(huán)境經(jīng)濟政策體系,是可以預(yù)期的。一旦推行環(huán)境經(jīng)濟政策,不僅對中國環(huán)保事業(yè)有重大意義,也為中國科學(xué)發(fā)展觀與行政體制改革提供了堅實的制度支撐。環(huán)境經(jīng)濟政策體系將成為中國現(xiàn)代化道路上的重要標志。
以綠色為導(dǎo)向的市場是成熟的市場經(jīng)濟,將培育造就擔當綠色責(zé)任的企業(yè);以綠色為導(dǎo)向的社會是成熟的公民社會,將培育造就擔當綠色參與的公民;以綠色為導(dǎo)向的政府是成熟的執(zhí)政主體,將培育造就擔當綠色執(zhí)政的官員。以綠色為導(dǎo)向的市場、社會和政府將構(gòu)成綠色責(zé)任、綠色參與、綠色執(zhí)政的有機主體,將構(gòu)成落實科學(xué)發(fā)展觀的巨大合力。惟其如此,“綠色中國”才有望實現(xiàn)。