香港廢舊家電基金 廢棄電器電子產品處理基金 生產者責任延伸制度
2021/8/25 15:24:34 點擊：523
2021年，借鑒香港地區的經驗，大陸地區廢棄電器電子產品處理基金制度正式實施，但實施效果并不理想。通過對香港地區廢舊家電處理基金制度運行情況分析發現，香港地區廢舊家電基金由專職部門負責，專業金融機構負責基金運營，建立了征補標準動態調整機制，加大對非正規處理企業管理，成為制度得以有效運行的重要保障，對進一步完善大陸地區的廢棄電器電子產品處理基金制度具有重要參考意義。
生產者責任延伸制度 ( Extended Producer Responsibility，簡稱EPR)是一項環境保護策略，它主要通過讓產品的生產者承擔產品全生命周期的環境責任，特別是報廢產品的回收、循環再利用和最終處置階段的環境責任，以實現產品總的環境影響最小化目標。
生產者責任延伸制度作為一項環境保護策略，通過讓產品生產者承擔產品全生命周期環境責任，特別是報廢產品的回收、循環再利用和最終處置等責任，以實現產品環境影響最小化目標。目前，該制度已成為發達國家和地區應對廢棄物治理問題的重要政策選擇，并被國際社會廣泛應用在廢電器電子產品、報廢汽車、廢舊輪胎、廢舊電池、廢包裝物等領域。
香港地區于1997年7月修訂了《廢棄物清除法》，在廢電視機、廢洗衣機、廢電冰箱、廢空調器以及廢計算機領域正式實施廢舊家電回收處理基金制度，并建立了以政府管理為主導的基金制度體系。大陸地區于2011年和2012年相繼頒布了《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》和《廢棄電器電子產品處理基金征收使用管理辦法》，在實施品種、管理方式、運行機制等方面主要借鑒了香港地區的做法，建立了大陸地區的廢舊家電回收處理基金制度。但近年來大陸地區基金制度運行效果并不理想，基金出現嚴重的收不抵支、延期撥付的現象，拆解企業出現了普遍的經營困境，新增品種至今無法正式推行。對香港地區廢舊家電處理基金制度運行情況進行全面分析，將為大陸地區進一步完善廢舊家電基金制度提供重要的借鑒和啟示。
20世紀60年代，香港地區環境污染問題日益嚴峻。1986年，由電器電子垃圾引發的“綠牡蠣事件”引起政府和社會各界廣泛關注。1988年，香港環保署修訂《廢棄物清理法》，納入EPR理念，明確規定物品及其包裝以及容器的制造、進口和銷售者，應負有清除處理責任。1997年，香港地區再次修訂《廢棄物清理法》，規定電器電子產品制造及其進口者必須按照核定費率繳納回收清除處理費，并成立“資源回收管理基金”。1998年，資源回收管理基金納入政府預算管理，并成立“資源回收管理基金管理委員會”。自此，香港地區廢舊家電基金制度逐漸完善，成為廢棄電器電子產品回收處理的重要制度保障。
(一)實施范圍涵蓋低再利用價值廢舊產品
基金制度在香港地區廣泛推行，根據香港環保署的公告，目前基金制度實施范圍包含13大類33個具體品種，多屬于再利用價值較低的產品，手機等高再利用價值產品并不在實施范圍內。具體包括：廢一般物品及容器、農藥廢容器、廢機動車輛、廢輪胎、廢鉛蓄電池、廢電子電器物品及廢咨詢物品7大賬戶專款專用，并實行分賬管理。其中，廢電子電器類主要包括：冷氣機、CRT電視、液晶電視、洗衣機、電冰箱、電風扇、電腦主機、CRT監視器、筆記本電腦、平板(平板電腦)、打印機、鍵盤、液晶屏幕等13個具體產品(具體征收和補貼標準如表1所示)。為了鼓勵家電制造商生產環保型家電，香港還制定了綠色產品費率優惠政策，通過給予回收處理費率優惠，鼓勵生產業者研發環保、低碳的電子電器產品，對符合環保表彰、節能表彰或者節水節能表彰的產品，可以享有不同幅度的繳費優惠。
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首先，負有回收責任的家電制造商、進口商和銷售商向環保署登記申報自身的營業量，并依據費率審議委員會公布的費率標準，向環保署設立的資源回收管理基金委員會指定的金融機構支付廢舊家電回收處理費用。按照香港廢棄物清理法的規定，家電制造商、進口商和銷售商需按期申報當期營業量或進口量，在每期營業稅申報繳納后的15日內按照核定的費率繳納回收清除處理費用，并作為資源回收管理基金，專款專用于各類廢棄家電的回收清理工作。
其次，稽核認證公正團體評選委員會依據制定的稽核認證制度，對廢舊家電的資源回收系統和處理機構的實際回收數量進行稽核認證。
然后，將廢舊家電回收商從地方政府、社區學校、民間團體和銷售場所回收的廢舊家電送到資源回收工廠進行處置。
最后，資源回收管理基金委員會通知金融機構依據基金支付標準、實際回收種類與數量向廢舊家電回收商撥付補貼資金。
(二)構建了以環境署為主導的管理運行機制
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(三)形成了靈活的費率制定和調整機制
香港地區廢舊家電回收清除處理費率，由香港環保署邀請家電制造商、運輸業者和相關學者成立費率審議委員會，在綜合考慮回收處理成本、環境影響成本、稽核征收成本、資源回收效益、基金結余、以及生產數量、應報廢量、處理量等，依據現行回收市場概況共同研討制定。由于回收市場處于不斷波動之中，為保持基金制的靈活性，費率的制定會根據回收市場變動情況在一定范圍內進行彈性調整(如圖2所示)。首先，由回收基金管理委員會提出征收費率或補貼費率調整方案，由費率審議工作組審議，審議后提交費率審議委員會表決，結果經過公示后由環境署署長核定并公告執行。
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(四)費率測算充分考慮各種成本和收益影響
香港地區廢舊家電回收清除處理費率計算，充分考慮到了回收清除處理成本、稽征成本、資源回收效益和基金結余等指標，具體計算如公式(1)所示。其中，H代表回收清除處理成本，L為稽征成本，V為資源回收收益，F為信托基金結余修正數，S為營業量。
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回收處理成本H的核算如公式(2)-(5)。其中，D為已回收已清理成本;T為未回收已清理成本，即垃圾費;E為未回收待清理成本，含環境影響成本;C為單位回收處理成本;G為殘余物最終焚化或掩埋處理的單位加權成本;E為殘余物清理的單位外部環境影響成本;W為應報廢量，即當年度島內可能產生之報廢數量，利用消費者調查、計算報廢機率、使用年限法推估等方式計算;為已回收已清理率;為未回收已清理率;為未回收待清理率;且。則有：
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稽征成本L是指，資源回收基金非營業基金預算中，稽核認證、查核、人事、行政、宣傳、研發及其他相關支出，以每單位廢棄物繳納費率的固定比例計算而得。
資源回收收益V由單位資源化價值r和稽核認證回收量g計算而得，如公式(6)所示。其中，單位資源化價值r為廠商實際調查值。
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信托基金結余修正數F的核算如公式(7)所示。其中，f為累計信托基金結余;q為基金安全存量，參考前兩年信托基金支出額的平均值給出;y為基金攤銷年數，可視實際基金盈虧狀況進行調整。
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(五)由專業金融機構負責基金運營和管理
為有效管理和使用回收管理基金，香港環保署資源回收管理基金委員會指定金融機構對基金進行專業化的運營管理。基金分為信托基金和非信托基金兩個部分。《廢棄物清理法》明確規定，業者繳納的回收清除處理費至少70%需要劃入信托基金，其余撥入非營業基金。信托基金主要用于支付回收商、處理廠經稽核認證的實際回收清除處理補貼費用，非營業基金則主要用于支付配合回收清除處理工作的各項補助、獎勵、倡導、行政和應急費用等。自從業者繳納資源回收基金以來，目前每年約可收入65億-70億元新臺幣，其中80%為信托基金，信托基金年均支出45億-50億元用于支持處理企業對廢舊家電進行回收處理和資源化利用，成效十分顯著。
二、香港地區廢舊家電基金制度實施效果
香港地區廢舊家電基金制度實施以來，基金收支狀況良好，在推動廢舊家電規范回收，提高規范化回收量和回收率等方面發揮了重要作用。
(一)規范回收量、回收率達到較高水平
2018年，香港地區廢棄電器電子產品的回收處理量已達14.3萬公噸，回收率達64.4%，已超過2016年德國44.9%的回收率。其中，香港地區廢電視機、廢電冰箱、廢洗衣機、廢冷氣機等廢舊家電類產品在1998年回收總量僅有41.6萬臺，到2018年總回收量就達到了288.83萬臺，20年增長了6.94倍。加上后期增加的電風扇，回收總量達到300.89萬臺。
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在廢電器類產品回收拆解方面，2018年，香港地區電腦主機、液晶屏幕、打印機、筆記本電腦、平板電腦拆解總量達到278.76萬臺。其中，平板電腦從2017年才開始正式納入基金制度范圍，所以處理量只有7225臺。
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(二)基金收支基本平衡并略有結余
根據香港地區信托基金部分收支保管及運用辦法第5條及非營業基金部分收支保管及運用辦法等4條規定，基金收入主要以征收回收清除處理收入為主要來源，其余來源包括利息收入及其他相關收入等。目前，香港環保署已公告納入基金征收范圍的有13大類33項，包括：廢一般物品及容器、農藥廢容器、廢機動車輛、廢輪胎、廢鉛蓄電池、廢電子電器物品及廢資訊物品7大類，專款專用。2018年，香港地區回收清除處理基金收入合計80.42億元，支出合計74.32億元，年度結余6.1億元。
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三、香港地區廢舊家電基金制度實施經驗
香港地區廢舊家電基金制度在最初的運行過程中，也遇到了諸如企業造假騙補、短期內基金收支不平衡等問題，借鑒香港地區應對上述問題的典型經驗和做法有助于完善大陸地區的廢棄電器電子產品處理基金制度。
(一)不斷加強對廢棄電器電子產品回收市場的規范
與其他地區類似，香港地區的基金制度在運行初期也遭遇了造假騙補等問題，以及合法處理企業與非法處理企業并存的二元現象的困擾。針對造假騙補問題，香港相關管理部門視情節輕重對處理廠給予相應處罰，開展調查起訴并計入相關檔案。隨著近些年香港環保署不斷強化監管，各種造假騙補等不規范現象已有了明顯改善。
而對于合法處理企業與非法處理企業并存的二元現象，同樣也是中國大陸地區面臨并亟待解決的問題。香港地區法律規定儲存空間低于1000平方米以下的回收企業不需登記，相比于合法企業，非法處理企業不存在高額的環保成本，因而存在一定的市場競爭力，至今仍未被完全取代。近些年來，香港環保署開始推動“逆向回收”制度，鼓勵消費者或消費商以三聯單方式，從產生源頭加強管理，確保廢棄電器電子產品進入合法處理體系，增加回收率。
(二)市場在制度運行過程中發揮決定作用
雖然生產者責任延伸制度中強調政府和法律的制約作用，但畢竟政府行政管理和稽核審查存在一定的成本。因此，香港環保署鼓勵采取“利伯維爾場”機制，即在統一的稽核認證制度規定之下，鼓勵處理企業在合理、合法的情況下，根據各企業核定處理能力進行市場化競爭。但由于廢棄電器電子產品保有量和產生量固定，各拆解企業為求達成其最低損益平衡處理量，勢必以回收價格、回收速度及回收服務爭取貨源。而為求提高其回收價格，勢必需提升產出物的售價、降低最終廢棄物的處理成本。這樣，將刺激廢棄電器電子產品處理企業，不斷提高自己的處理技術與技術裝備水平。但隨著技術普及，進入門檻降低，在穩定獲利驅使下，從事廢棄電器電子產品回收利用的企業日益增多，對廢棄家電的競爭日益激烈，造成各拆解企業出現貨源不足、營收下降等現象，迫使一些企業走向降低成本，甚至違法違規道路，增加了社會成本和區域環境壓力。
(三)對基金征收和補貼費率及時進行動態調整
基金盈虧不平衡是當前各國在實施基金制的過程中普遍存在的問題，這一現象出現的主要原因之一是費率調整的靈活性不高。香港地區的基金制能夠持久地發揮作用的重要原因之一便在于費率制定的動態調整機制。香港基金征收和補貼標準每年都會進行重新核算和適時調整，但不一定每項產品都會有變動。至今，香港廢棄電器電子產品處理基金收費標準共調整了8次，在制度實施的前5-6年幾乎每年調整。
其中，資訊類產品基金收費標準共調整過10次，在制度實施的前8年每年調整。家電類產品和咨詢類產品補貼標準大約各調整過5次。從香港地區基金制實施效果來看，基金征收額和補貼數額基本相近，基本能夠做到收支平衡。這種費率動態調整機制有利于解決基金短缺或結余過大的問題，從而有助于提高基金征收和使用效率，為基金制的可持續運行提供重要保障。
四、對大陸地區廢棄電器電子產品處理基金制度的啟示
目前，大陸地區的廢棄電器電子產品處理基金制度，在運行過程中出現了基金嚴重收不抵支，新增品種實施困難，非正規回收處理依然存在，規范回收利用率低等問題，嚴重制約了基金制度的實施效果，給行業發展帶來沖擊。迫切需要借鑒香港地區的成熟經驗和做法，加快完善現行廢棄電器電子產品處理基金制度，為我國廢棄物長效處理機制建設奠定堅實的制度保障。
(一)加強對非正規回收處理企業的監督管理
跟香港地區的情況類似，當前大陸地區在實施廢棄電器電子產品處理基金制度時，除了政府確定的109家享受基金補貼的“資質企業”之外，還存在大量的自發從事廢棄電器電子產品回收處理利用的個體和企業，客觀上形成了廢棄電器電子產品二元回收利用體系。根據中國家電研究院公布的數據，2017年，大陸地區廢舊電視機、廢舊洗衣機規范回收率均超過了80%，表明基金制度的實施對廢舊電視機、廢舊洗衣機的流向發揮了較好的引導作用，但電冰箱、房間空調器、微型計算機實際拆解量分別僅有理論報廢量的25.9%、9.6%和32.9%，仍有大量的廢棄產品流向了非正規回收處理企業。因此，必須加大對非正規拆解處理企業的監管處罰力度。一方面要加強環境監管，對所有廢舊家電回收利用企業執行同樣嚴格的環境保護標準;另一方面要加快完善廢舊電器電子產品回收利用標準體系，消除灰色利益鏈條，從而逐步消除二元市場體系結構。
(二)推動廢棄電器電子產品回收利用一體化
目前，大陸地區廢棄電器電子產品，在回收環節采取社會化回收方式，沒有準入管理，由于進入門檻低，80%以上仍以個體流動回售為主;在拆解加工環節實施有限準入管理，對享受基金補貼的嚴格限定準入條件，導致消費者在電器電子產品廢棄時，多數按照下游回收價格的高低決定銷售對象，導致大量的廢棄電器電子產品流向了非正規回收處理企業，形成廢棄電器電子產品回收和利用“兩層皮”的現象，回收秩序混亂成為制約行業規范發展的關鍵。
因此，應加大對廢棄電器電子產品回收的管理，在城市中積極探索回收企業資質管理，逐步將流動回收人員納入規范的回收公司，鼓勵廢棄電器電子產品處理企業加強與回收企業合作，推動廢棄電器電子產品回收和利用一體化經營。鼓勵“互聯網+”等新型回收模式，并對回收企業的經營行為進行嚴格規范，從源頭上防止廢棄電器電子產品流向非正規處理渠道，理順廢棄電器電子產品價值鏈。
(三)及時調整征補標準建立基金動態平衡機制
目前，大陸地區廢棄電器電子產品處理基金制度，采取的是低征高補的制度安排，對電視機、電冰箱、洗衣機、空調、微型計算機分別在出廠時向生產企業征收13元/臺、12元/臺、7元/臺、7元/臺和10元/臺，但對廢舊家電拆解處理企業的補貼標準電視機85元/臺、電冰箱80元/臺、洗衣機35元/臺、房間空調器35元/臺、微型計算機85元/臺。基金制度實施以后，由于歷史積存量集中爆發和低征高補的制度安排很快導致基金進入嚴重的收不抵支狀態。目前，基金拖欠拆解企業補貼款累計超過100億元，拖欠拆解企業最長時間長達3年，給企業生產經營帶來巨大壓力。應借鑒香港地區做法，對基金征收和補貼標準進行年度評估，根據拆解企業成本收益，兼顧基金收支平衡動態需要，及時對征收和補貼標準進行調整，形成年度動態調整機制。
(四)推動廢棄電器電子產品處理基金專業化運營管理
在廢棄電器電子產品處理基金制度實施的初期，大陸地區采取政府多部門按職能分別管理的模式強制推行，有助于保障制度的順利實施。但由于各部門并未因此設置專門部門或實行專人負責，多政策調整頻率不可能太高，很難適應快速變化的市場形式，導致政策推行中效率低、問題多。因此，應借鑒香港地區的做法，設立專門部門負責基金的運營管理。可考慮由國家發展改革委、財政部、生態環境部、國家稅務總局等部門作為業務指導部門，聯合設立或依托下屬事業單位設立專門的機構，負責廢棄電器電子產品處理基金的日常管理和運行，對基金征收補貼標準開展年度評估和調整，對企業拆解量進行及時核查，負責基金的日常管理和補貼資金的及時撥付，受理企業和社會公眾的日常投訴等，并將年度執行情況及時上報有關部門，接受有關部門的監督。這樣既能提高基金的執行效率，又能提升制度的實施效果，避免部門間相互“扯皮”，確保政策發揮實效。
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